公法中的土地规划、分区、使用控制等权力，本质上属于国家控制权，属于国家主权。控制权是国家扩大立法范围，直至干预个人，以促进和维护公众的健康、安全、道德和一般福利。[22]它是现代社会健康发展不可或缺的，构成了立法保护公共卫生、公共道德、公共安全和整体福利的内在权力基础。土地规划、分区控制、使用控制、当地建筑标准、建筑许可证等都是国家在土地利用方面行使控制权的体现。控制权的实施不会给国家带来赔偿土地所有者价值损失的义务。[23]早在1926年，美国联邦最高法院就在尤科里德村起诉漫步者房地产公司时，稳步确立了国家控制权行使的合理性。萨瑟兰法官在撰写大部分意见时，强调了人口增长和城市化造成的各种新问题，指出现代环境使过去认为不合理、苛刻和否定的管理规定具有合法性。他还指出，政府规划土地分区的权力来自控制权，将工业用途与生活用途分开的规定可以保护房屋免受噪音、灰尘、气味等类似侵权行为的干扰。[24]

土地开发权产生于国家对土地开发利用的限制。如果土地利用不受限制，就不需要所谓的土地开发权。在古代，土地利用是免费的，而不受限制。在现代，土地开发权的概念和制度是基于控制土地开发利用的需要。

现代以来，经济和社会的快速发展产生了历史遗迹保护、环境保护、城市开放空间、粮食安全、土地利益平衡等需求，进而产生了土地分区规划和使用控制的需要。[25]经济和社会发展导致城市规模和建筑密度的不断扩大，部分地区的土地可以通过改变使用或提高利用率来获得高增值收入。由于农业用地的收入远低于非农业用地，土地所有者有足够的动力将土地改为非农业用地。在经济利益的刺激下，人们可能会主动破坏历史遗迹和自然景观，并建造更具经济效益的建筑设施。随着建筑数量的增加，城市中心越来越拥挤，这导致了对开放空间的需求。因此，除非基本农田、历史遗、历史遗迹、自然风景名胜区、城市开放空间等可以受到法律的优先保护，否则会降低土地发展的风险。

然而，土地规划和使用控制将限制部分土地的发展（非农业利用或高强度利用），并限制业主分享土地发展的增益，从而增加其他土地（可以非农业利用或高强度利用的土地）可以分享的发展增益。具体土地是否可以分享，可以分享多少发展增益，与土地的自然属性无关，与政府的控制行为密切相关，政府的控制可以使社会发展的成果只是集中在特定的土地上。土地发展权制度的初衷是政府干预土地发展增益分配，以平衡和重建土地利益结构，以实施土地利用规划。赋予郊区农村土地无限发展权，违反土地发展权制度的初衷，使土地分区规划和使用控制造成的土地利益差缺乏平衡补救机制。因此，土地发展权和国家控制权的限制应运而生。努力平衡和解决土地发展增益的分配，促进土地资源的有效利用，最终保护历史遗迹、环境、城市开放空间、粮食安全等。

中国在土地利用方面行使国家控制权，包括规定土地使用、编制土地规划、开发管理和控制等方面。中国的城市土地属于国家，农村土地属于村集体。城市土地经批准后可以开发建设，农村土地需要用于非农业建设，需要先征用，转化为国有建设用地。国家垄断了一级土地开发市场、政府或其授权企业，统一征用、拆迁、安置、补偿农村集体土地，建设适当的市政配套设施，然后在二级土地市场进行有偿转让或转让。在二级土地市场取得土地使用权的主体，还需要城市规划部门颁发《建设项目选址意见》、《建设用地规划许可证》、《建设项目规划许可证》）。

在国家控制权的作用下，虽然中国法律没有说明土地发展权，但它几乎采用了土地发展权的国有模式。这至少意味着农村集体土地的发展权与土地所有权分离。英国、美国和其他西方国家明确规定，土地发展权可以与土地所有权分离，土地发展增益的独立性得到了广泛认可。英国、美国和中国的法律制度都不认为土地发展权是土地所有权的衍生权，土地所有权人应当享有土地发展的增益。换句话说，土地发展权是一种独立于土地所有权的权利（利益）。随着法律理论和司法实践的发展，特定利益上升为权利的现象越来越多，并得到法律规范的认可。[26]中国法律明确规定，以土地发展权的形式调整土地发展增益可能是《纽约时报》的趋势。